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FATTO e DIRITTO
1 – Con l’ordinanza n. … del … 2016, il Comune […] ha ingiunto all’appellante la demolizione delle opere realizzate senza titolo in località … e (secondo l’appellante) consistenti: a) nella rifinitura (con l’apposizione di tavelle di pietra …) di una preesistente superficie; b) nella realizzazione di n. 5 vani tecnici, due dei quali coperti da pannelli prefabbricati e privi di serramenti; c) nella copertura (con l’apposizione di incannucciato su travatura lignea) di una preesistente superficie tamponata, su un lato, con pannelli prefabbricato facilmente amovibili; d) nella allocazione di una scala metallica.
Tale provvedimento è stato impugnato avanti il T.A.R. per la Puglia.
2 – In data … 2016, l’appellante ha presentato un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001, che è stata respinta con il provvedimento del … 2017.
Anche quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti nel giudizio già incardinato avanti il T.A.R. per la Puglia.
3 – Con la sentenza n. 1042 del 21 giugno 2018, il T.A.R. ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti.
L’appello avverso tale pronuncia non può trovare accoglimento per le ragioni di seguito esposte.
4 – Con l’ordinanza di demolizione è stata accertata la realizzazione delle seguenti opere abusive: “area scoperta pavimentata con tavelle di pietra … dell’estensione di circa mq.117,00 delimitata da recinzione in muratura dell’altezza di circa mt.2,00; vano delle dimensioni di circa mt. 3,25 d 5,20 (circa mq.16,90) delimitati da pareti in muratura e provvisto di copertura con pannelli prefabbricati ad altezza di circa mt 2,00; all’interno di detto vano risulta realizzato un servizio igienico provvisto di doccia, water, bidet e lavandino completi di rubinetteria, impianto elettrico di illuminazione e infisso; vano delle dimensioni di circa mt. 4,15 X 4,10 (Circa mq. 17,01) delimitato da pareti in muratura e provvisto di copertura con pannelli prefabbricati ad altezza di circa mt. 2,35 provvisto di porta e finestrini; fabbricato in muratura con copertura a solaio piano delle dimensioni di circa mt. 9,35 X 5,25 ed altezza di mt 2,85; sul lato Ovest del su descritto fabbricato è stata realizzata una scala di accesso alla terrazza in materiale metallico; su un’area confinante e comunicante con quella descritta al punto 1) verso Est, è stata realizzata una copertura in legno con sovrastante incannucciato sostenuta a sua volta da struttura in legno collocata, sul lato Ovest, sul muro perimetrale e sul lato Est su due colonne in muratura del diametro di circa mt 0,35 per un’altezza di circa mt.2,70; sotto tale copertura risulta realizzato un “divano in muratura” intonacato, di forma ad “L”, collocato da un lato sulla parete posta ad Ovest, avente lunghezza di circa mt.3,00 su un lato e mt. 3,00 sull’altro lato; tale area scoperta risulta pavimentata con tavelle in pietra leccese; di fronte all’area coperta descritta al punto precedente, addossato alla recinzione sui lati Nord ed Est, risulta realizzato un vano in muratura delle dimensioni di circa mt4,40 X4,60 (mq,20,24) con copertura inclinata ad altezza media di circa mt 2,70 realizzata in legno; tale vano risulta provvisto di porta d’ingresso con persiane in alluminio e finestrino; vano deposito situato sul lato Sud dell’area descritta al punto 1) delle dimensioni di circa mt 7,90 X 2,00 (mq.15,80) con pareti perimetrali in muratura non intonacata e provvisto di copertura con pannelli prefabbricati ad una altezza di circa mt.2,25, provvisto di porta d’ingresso in ferro”.
4.1 – Il provvedimento con cui è stata rigettata la domanda di sanatoria rileva che: “le opere oggetto della richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 eseguite in assenza di titoli abilitativi e riguardante la realizzazione di diversi manufatti di varie dimensioni e caratteristiche costruttive nonché di altre opere pertinenziali ad essi collegate, risultano non trovare alcuna previsione urbanistica essendo state realizzate all’interno di un lotto di terreno ricadente su un’area ubicata in località … tipizzata come “fascia dunale vincolata”, su cui insiste il vincolo paesaggistico ai sensi del D.L. 42/2004, idrogeologico e forestale R.D. 3267/1923, nonché ricadente su sito di importanza comunitaria – area S.I.C.”.
4.2 – E’ noto che l’art. 146, comma 4, l’art. 159, comma 5, e l’art. 167, comma 4 e 5, del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali) non consentono la sanatoria edilizia di interventi realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, ammettendo il rilascio di un provvedimento di compatibilità soltanto nel caso di abusi minori (cfr. Cons. St., Sez. VI, 26 marzo 2014, n. 1472; Cons. St., Sez. VI, 30 maggio 2014, n. 2806).
In particolare, l’art. 167 del d.lgs. 42/2004, nel consentire l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, si riferisce esclusivamente ai “lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Non è consentito all’interprete ampliare la portata di tale norma, che costituisce eccezione al principio generale delle necessità del previo assenso, per ammettere fattispecie letteralmente, e senza distinzione alcune, escluse (cfr. Cons. St. sez. VI, 24 aprile 2017, n. 1907).
4.3 – La consistenza degli abusi realizzati su un’area vincolata, ben descritti nell’ordinanza di demolizione, integrando senza dubbio degli incrementi volumetrici e di superficie, esclude la possibilità di una loro sanatoria alla stregua della (restrittiva) normativa posta a tutela del paesaggio.
Non può pervenirsi ad una diversa conclusione, neppure supponendo la natura di vano tecnico dei volumi realizzati.
A prescindere dal fatto che, nel caso di specie, come già esaustivamente spiegato dal giudice di primo grado, non appaiono ravvisabili dei volumi tecnici, dal punto di vista prettamente paesaggistico, la natura o meno di vano tecnico dei manufatti è irrilevante; invero, alla luce dell’orientamento più volte espresso dalla Sezione (sentenze n. 3579 e n. 5066 del 2012; n. 4079 del 2013; n. 3289 del 2015), il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume.
Più precisamente, la regola che in materia urbanistica porta ad escludere i “volumi tecnici” dal calcolo della volumetria edificabile, trova fondamento nel bilanciamento rinvenuto tra i vari e confliggenti interessi connessi all’uso del territorio. Non può pertanto essere invocata al fine di ampliare le eccezioni al divieto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, il quale tutela l’interesse alla percezione visiva dei volumi, del tutto a prescindere dalla loro destinazione d’uso.
5 – Alla luce di tali principi la sentenza impugnata è esente dalle critiche sollevate con l’appello.
Il tentativo dell’appellante di scindere l’intervento al fine di consentire una disamina separata delle singole opere abusivamente realizzate, che non integrerebbero un incremento volumetrico – quali: la rifinitura (con l’apposizione di tavelle di pietra …) di una preesistente superficie; la copertura (con l’apposizione di incannucciato su travatura lignea) di una preesistente superficie tamponata, su un lato, con pannelli prefabbricati facilmente amovibili; la allocazione di una scala metallica – non può essere condiviso.
La descrizione degli abusi riscontrati, così come accertati nell’ordinanza di demolizione innanzi citata, depone nel senso della concretizzazione di una modifica del territorio che deve essere unitariamente valutata, stante il collegamento tra le diverse opere che si presentano in termini di completamento reciproco strutturale e funzionale.
5.1 – Al riguardo, deve osservarsi che la valutazione dell’abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio.
Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell’abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell’intervento finalizzata all’elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa.
In questo senso, la giurisprudenza della Sezione ha ribadito che la verifica dell’incidenza urbanistico-edilizia dell’intervento abusivamente realizzato deve essere condotta avuto riguardo alla globalità delle opere, che non possono essere considerate in modo atomistico (cfr. Cons. Stato n. 3330 del 2012). Di eguale tenore la recente giurisprudenza penale, secondo cui: “non è ammessa la possibilità di frazionare i singoli interventi edilizi difformi al fine di dedurre la loro autonoma rilevanza, ma occorre verificare l’ammissibilità e la legalità alla luce della normativa vigente, dell’intervento complessivo realizzato” (Corte Cass. n. 8885 del 2017).
6 – Appare infine irrilevante il rilievo che l’inclusione di un’area nella “zona dunale” del risalente piano della … non comporta l’inedificabilità della medesima area, posto che, come già innanzi spiegato, il vincolo che caratterizza l’area, pur non ostando al rilascio di un’autorizzazione preventiva all’intervento, alla stregua degli artt. 149 e 167 del D.lgs. 42 del 2004 è invece ostativo, nei termini innanzi precisati, al rilascio di un titolo in sanatoria.
7 – Deve essere disattesa anche la censura avverso il passaggio della sentenza impugnata in cui si legge che l’ordinanza di demolizione n. … del … 2016 sarebbe legittima e, a seguito dell’acclarata legittimità del provvedimento del … 2017, avrebbe “riacquistato nuovamente la sua primigenia efficacia”.
Anche in questo caso, il T.A.R. ha fatto una corretta applicazione dei principi che regolano la materia.
Infatti, la giurisprudenza più recente ha precisato che la presentazione di una istanza di sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2011 non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso; non vi è dunque una automatica necessità per l’amministrazione di adottare, se del caso, un nuovo provvedimento di demolizione. La domanda di accertamento di conformità determina un arresto dell’efficacia dell’ordine di demolizione, ma tale inefficacia opera in termini di mera sospensione. In caso di rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia (cfr. Cons. St. 2681/2017, Cons. St. 1565/2017, Cons. St. 1393/2016, Cons. St. 466/2015, Cons. St. 2307/2014).
8 – Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto. […]