[…]
Svolgimento del processo
1. Con la sentenza n. 650 dell’11 aprile 2011 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. II, ha respinto il ricorso proposto dai signori […], […], […], […], […]. e […], proprietari di terreni ricadenti in località […] del Comune di […], avverso il diniego tacito opposto dal Comune di […] alla loro richiesta di accesso, ai sensi dell’ articolo 22 della L. 7 agosto 1990, n. 241, ai documenti relativi agli interventi edilizi assentiti sulla […] o agli eventuali provvedimenti sanzionatori assunti per la violazione dei vincoli esistenti sul predetto bene.
Ricordato, per un verso, che l’accesso è un istituto preordinato esclusivamente alla conoscenza di documenti già esistenti e che non può essere strumentalmente utilizzato per costringere l’amministrazione alla creazione di nuovi documenti contenenti le informazioni richieste ovvero per ottenere notizie circa lo stato di un determinato procedimento, e, per altro verso, che l’istanza di accesso non può avere un contenuto esplorativo, il predetto tribunale ha rilevato che i ricorrenti, avendo chiesto di accedere a tutti i provvedimenti documenti che avevano assentito la realizzazione di lavori sulla […], senza peraltro avere alcuna certezza circa l’esistenza di tali provvedimenti, avevano inoltrato un’inammissibile istanza esplorativa o quanto meno generica per conoscere la mera esistenza e lo stato di eventuali procedimenti edilizi o provvedimenti sanzionatori relativi all’immobile in questione.
2. Con rituale e tempestivo atto di appello notificato a mezzo del servizio postale i signori […], […], […] e […] hanno chiesto la riforma di tale sentenza, lamentando violazione e falsa applicazione degli articoli 22 e 24 della L. 7 agosto 1990, n. 241, e travisamento di fatti.
In particolare, essi hanno negato che l’istanza di accesso fosse generica ovvero meramente esplorativa, finalizzata cioè ad ottenere la mera conoscenza sullo stato dei procedimento edilizi o dei provvedimenti sanzionatori relativi alla […], sottolineando che era stato chiesto puntualmente l’accesso ai documenti esistenti relativi ad interventi edilizi su tale immobile o gli eventuali provvedimenti sanzionatori, a nulla rilevando la mancata indicazione degli estremi identificati degli stessi; d’altra parte, secondo gli appellanti, la mancata specifica indicazione dei documenti oggetto di accesso non poteva costituire ostacolo al predetto accesso e più in generale non poteva impedire la difesa dei loro diritti ed interessi, tanto più che non era stata minimamente negata o messa in dubbio la loro posizione qualificata e differenziata, quali proprietari di terreni confinanti con la […], sottoposta alle disposizioni di tutela di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004 .
Né il Comune di […], né la parte controinteressata, cui il gravame risulta ritualmente notificato, si sono costituti in giudizio.
3. All’udienza in camera di consiglio del 25 ottobre 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
4. L’appello è fondato.
4.1. In linea generale, il diritto di accesso delineato dagli articoli 22 e ss. della L. 7 agosto 1990, n. 241, costituisce principio generale dell’attività amministrativa per favorire la partecipazione dei cittadini e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (in tal senso, ex multis, anche C.d.S., sez. V, 25 settembre 2006, n. 5636; sez. VI, 14 dicembre 2004, n. 8062).
La giurisprudenza al riguardo ha puntualizzato che esso non dà luogo ad una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio (C.d.S., sez. VI, 12 aprile 2005, n. 1680), essendo piuttosto finalizzato al conseguimento di un autonomo bene della vita (indipendente non solo dalla sorte del processo principale nel quale venga fatta valere l’anzidetta situazione, ma anche dall’eventuale inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti, potrebbe proporre, C.d.S., sez. IV, 28 settembre 2010, n.7183; sez. V, 14 febbraio 2011, n. 942; 23 febbraio 2010, n. 1067; sez. VI, 16 febbraio 2010, n. 857), qual è quello alla conoscenza dell’attività amministrativa per consentire all’amministrazione di adottare un “giusto” provvedimento, che postula la completa conoscenza (ai fini della corretta valutazione e comparazione) di tutti gli interessi in gioco, anche quelli privati, onde limitare quanto più possibile i sacrifici loro imposti (C.d.S., sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7486).
Proprio per le delineate caratteristiche è stato evidenziato che il diritto di accesso non può essere utilizzato come strumento per un mero generico e generalizzato controllo esplorativo sull’azione amministrativa per verificare la possibilità di eventuali, future lesioni di interessi privati (C.d.S., sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7412; sez. VI, 6 luglio 2010, n. 4297), né può essere configurato come un particolare tipo di azione popolare (C.d.S., sez. V, 7 settembre 2004, n. 5873; sez. IV, 15 settembre 2010, n. 6899).
4.2. Ciò premesso, la Sezione osserva che nel caso di specie, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici, la richiesta di accesso avanzata al Comune di […] dagli odierni appellanti in data 15 luglio 2010 non risulta essere generica ovvero connotata da un intento meramente esplorativo o di controllo generalizzato sull’attività amministrativa.
4.2.1. Gli interessati hanno innanzitutto radicato la propria posizione differenziata e qualificante il loro interesse sulla non contestata posizione di proprietari di terreni ricadenti in località […] del Comune di […], in prossimità della […] che, come emerge dalla documentazione versata in atti, è stata dichiarata, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e s.m.i., “bene di interesse culturale particolarmente importante” ed è stata perciò sottoposta “a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i.”, giusta decreto in data 12 maggio 2008 della Direzione regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia del Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
Dalla documentazione in atti, si evince inoltre che per la predetta […] (foglio 27 e particelle 14, 15, 37, 38, 39, 40, 68, 69, 70, 76, 77, 109, 110, 111, 113, 114, 117, 133, 134, 155, 156, 157, 169, 178, 190, 191, 193, 194, 196, 197, 202, 235, 237, 332, 333, 336 e 337) è stato avviato il procedimento per la dichiarazione di interesse culturale ai sensi dell’art. 45 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che consente l’imposizione ad opera dell’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.
Non vi è pertanto ragione di dubitare né della legittimazione, né dell’interesse ad agire, essendo sufficiente al riguardo rammentare che la stessa giurisprudenza (C.d.S., sez. V, 14maggio 2010; sez. IV, 21 novembre 2006, n. 6790) ha riconosciuto al proprietario del fondo vicino a quello sul quale sono state realizzate nuove opere il diritto di accesso a tutti gli atti abilitativi quando faccia valere l’interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche, trattandosi di posizione qualificata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell’azione amministrativo.
4.2.2. Dalla lettura della nota del 21 luglio 2010, con cui il legale del controinteressato, proprietario della […], ha formulato, su richiesta del Comune di […], le proprie osservazioni e controdeduzioni in ordine alla richiesta di accesso di cui si discute, trova conferma l’avvenuta esecuzione di lavori eseguiti sulla predetta […], ancorché sia stato precisato trattarsi di lavori di manutenzione, asseritamente finalizzati a salvaguardare la stessa integrità del bene.
Il contenuto di detta nota esclude che l’istanza di accesso del 15 luglio 2008 (nella quale erano stati puntualmente richiamati sia l’intervenuta dichiarazione di bene di interesse culturale della predetta masseria, sia l’avvio del procedimento di imposizione del vincolo indiretto, e si sosteneva anche l’avvenuta esecuzione di lavori sul predetto immobile) possa essere considerata come meramente esplorativa ovvero finalizzata ad un controllo generalizzato sull’attività di controllo urbanistico – edilizio che spetta ai comuni sul proprio territorio.
Né può condividersi la tesi della genericità dell’istanza: se è vero che i richiedenti non hanno indicato gli estremi identificativi (numero di protocollo e data di emissione) degli atti richiesti, non può sottacersi che la richiesta concerneva soltanto quelli relativi la […], così che l’amministrazione comunale era in condizione di poter agevolmente individuarli senza dover compiere alcun particolare, difficoltosa o disagevole attività di verifica, né la richiesta di accesso comportava la formazione di appositi atti; d’altra parte imporre al cittadino di conoscere puntualmente gli estremi identificativi degli atti di cui chiede l’accesso, come condizione di ammissibilità dell’accesso stesso, significa negare lo stesso principio di trasparenza dell’azione amministrativa predicato, tanto più quando si è in presenza di una struttura amministrativa (uffici comunali) di dimensioni limitate, tali da far presumere ragionevolmente l’immediata identificabilità di una pratica edilizia relativa ad una immobile ben identificato, anche in ragione della sua peculiare condizione di bene culturale.
Le considerazioni svolte escludono poi la genericità dell’istanza di accesso per aver fatto riferimento ai provvedimenti sanzionatori eventualmente emessi, essendo per un verso certa l’avvenuta esecuzione dei lavori e non potendo anche in questo caso presupporsi che un cittadino debba conoscere l’effettiva adozione da parte dell’amministrazione di provvedimenti sanzionatori per interventi edilizi eventualmente abusivi; né, all’infuori dell’ipotesi dell’accesso agli atti ai sensi degli articoli 22 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241, esistono altri strumenti attraverso cui il cittadino possa conoscere gli atti posti in essere da un’amministrazione pubblica, così che nessun particolare comportamento diligente poteva esigersi dai ricorrenti per poter conoscere se fossero stati effettivamente emessi nel caso di specie atti sanzionatori.
5. Sulla scorta di tali considerazioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado e deve essere ordinato al Comune di […] di consentire agli interessati l’accesso agli atti richiesti con la istanza del 19 luglio 2010. […]